Este trabajo tiene por objeto el análisis del cambio legal producido recientemente en la calificación del suelo urbano y, en consecuencia, del suelo rústico, que tiene efectos en diversos impuestos, tanto locales (Impuesto sobre Bienes Inmuebles e Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana), como autonómicos y estatales.
I. INTRODUCCIÓN
Recientemente, la Ley 13/2015 ha modificado el artículo 7 del texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo (en adelante, TRLCI).
Se trata de un cambio importante en la calificación del suelo urbano y, en consecuencia, del suelo rústico, que tiene efectos en los tributos locales, en particular, en el Impuesto sobre Bienes Inmuebles y en el Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana, además de otras figuras tributarias, como el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas.
El origen de esta reforma se reconoce en la propia exposición de motivos de la Ley 13/2015, cuando en su apartado V señala que, «Se recoge el reciente criterio jurisprudencial que considera que los suelos urbanizables sin planeamiento de desarrollo detallado o pormenorizado deben ser clasificados como bienes inmuebles de naturaleza rústica y se aprueban nuevos criterios para su valoración teniendo en cuenta sus circunstancias de localización».
Pues bien, el referido criterio jurisprudencial es el recogido en la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de 30 de mayo de 2014, que resuelve el recurso de casación en interés de ley núm. 2362/2013, interpuesto por el Abogado del Estado contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, de 26 de marzo de 2013.
El Tribunal Supremo desestima el recurso presentado por el Abogado del Estado y, por tanto, confirma el criterio expresado por el TSJ de Extremadura.
II. SITUACIÓN ANTERIOR A LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL SUPREMO
El artículo 7 del TRLCI, en su redacción anterior a la modificación operada por la Ley 13/2015, señalaba lo siguiente:
«1. El carácter urbano o rústico del inmueble dependerá de la naturaleza de su suelo.
- Se entiende por suelo de naturaleza urbana:
- a) El clasificado o definido por el planeamiento urbanístico como urbano, urbanizado o equivalente.
- b) Los terrenos que tengan la consideración de urbanizables o aquellos para los que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado, siempre que estén incluidos en sectores o ámbitos espaciales delimitados, así como los demás suelos de este tipo a partir del momento de aprobación del instrumento urbanístico que establezca las determinaciones para su desarrollo.
- c) El integrado de forma efectiva en la trama de dotaciones y servicios propios de los núcleos de población.
- d) El ocupado por los núcleos o asentamientos de población aislados, en su caso, del núcleo principal, cualquiera que sea el hábitat en el que se localicen y con independencia del grado de concentración de las edificaciones.
- e) El suelo ya transformado por contar con los servicios urbanos establecidos por la legislación urbanística o, en su defecto, por disponer de acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas y suministro de energía eléctrica.
- f) El que esté consolidado por la edificación, en la forma y con las características que establezca la legislación urbanística.
Se exceptúa de la consideración de suelo de naturaleza urbana el que integre los bienes inmuebles de características especiales.
- Se entiende por suelo de naturaleza rústica aquel que no sea de naturaleza urbana conforme a lo dispuesto en el apartado anterior, ni esté integrado en un bien inmueble de características especiales.
- (…)»
Debemos fijar nuestra atención en lo dispuesto en la letra b) del apartado 2 del artículo transcrito, puesto que es el objeto de la controversia.
III. SENTENCIA DEL TRIBUNAL SUPREMO
Como hemos señalado más arriba, la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de 30 de mayo de 2014, resuelve el recurso de casación en interés de ley núm. 2362/2013, interpuesto por el Abogado del Estado contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura.
El TSJ de Extremadura aceptó el motivo de nulidad de la valoración de una finca puesto que, pese a estar dentro del perímetro que delimita el suelo urbano, era de naturaleza rústica por tratarse de un suelo urbanizable respecto del cual no se había iniciado el proceso de urbanización al no estar aprobado el necesario instrumento de desarrollo.
Concluía dicho Tribunal que, «sólo pueden considerarse urbanos a efectos catastrales los inmuebles considerados en el Plan General como urbanizables cuando el desarrollo de su actividad de ejecución no dependa de la aprobación del instrumento urbanístico que tiene por finalidad su ordenación detallada».
En definitiva, según el TSJ, es urbano el suelo urbanizable en ejecución y el suelo comprendido en aquellos sectores para los que el PGOU (Plan General de Ordenación Urbana) establece su ordenación sin necesidad de Plan Parcial. De manera que, no es urbano el resto del suelo urbanizable, por exigir para su desarrollo un Plan Parcial o un Programa de Ejecución y, por tanto, no puede considerarse sectorizado o delimitado.
Pues bien, el Tribunal Supremo señala en el fundamento de derecho sexto de su sentencia lo siguiente:
«Ante esta realidad, hay que interpretar que el legislador estatal, en el artículo 7.2.b) controvertido ha utilizado una amplia fórmula para recoger todos los supuestos posibles que con independencia de la concreta terminología urbanística pueda englobar a esta clase de inmuebles.
Ahora bien, no cabe sostener, como mantiene el Abogado del Estado, que todo el suelo urbanizable sectorizado o delimitado por el planeamiento general tiene per se la consideración catastral de suelo urbano, sin distinguir si se encuentra ordenado o no ordenado, y que el artículo 7 sólo excluye de tal consideración al urbanizable no sectorizado sin instrumento urbanístico aprobado que establezca las determinaciones para su desarrollo.
Antes por el contrario, hay que entender que el legislador catastral quiso diferenciar entre suelo de expansión inmediata donde el plan delimita y programa actuaciones sin necesidad de posteriores trámites de ordenación, de aquel otro que, aunque sectorizado, carece de tal programación y cuyo desarrollo urbanístico queda pospuesto para el futuro, por lo que a efectos catastrales sólo pueden considerarse suelos de naturaleza urbana el suelo urbanizable sectorizado ordenado así como el suelo sectorizado no ordenado a partir del momento de aprobación del instrumento urbanístico que establezca las determinaciones para su desarrollo. Antes de ese momento el suelo tendrá, como dice la sentencia recurrida, el carácter de rústico».
En consecuencia, el Tribunal Supremo desestima el recurso presentado por el Abogado del Estado y, por tanto, confirma el criterio expresado por el TSJ de Extremadura.
IV. REFORMA LEGAL: LEY 13/2015, DE 24 DE JUNIO
Ante la repercusión de la sentencia del TS, se hacía necesario modificar la regulación legal del concepto de suelo de naturaleza urbana.
Hemos visto que la sentencia del TS sostiene que los bienes inmuebles situados en suelos urbanizables solo pueden valorarse catastralmente como suelos urbanos si disponen de un planeamiento de desarrollo que contenga su ordenación detallada (Plan parcial o equivalente).
No obstante, debe tenerse en cuenta que la sentencia, al tratarse de un recurso de casación en interés de ley, no produce efectos jurídicos directos sobre las situaciones jurídicas particulares, ni produce la anulación de las ponencias de valores aprobadas con anterioridad ni de los valores catastrales que hayan adquirido firmeza.
En este contexto, se aprueba la Ley 13/2015, de 24 de junio, de Reforma de la Ley Hipotecaria aprobada por Decreto de 8 de febrero de 1946 y del texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, aprobado por Real Decreto-Legislativo 1/2004, de 5 de marzo.
En el apartado cuatro del artículo segundo de la Ley 13/2015 se modifica la letra b) del apartado 2 del artículo 7 del TRLCI, quedando redactada de la siguiente manera:
«b) Los terrenos que tengan la consideración de urbanizables o aquellos para los que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado, siempre que se incluyan en sectores o ámbitos espaciales delimitados y se hayan establecido para ellos las determinaciones de ordenación detallada o pormenorizada, de acuerdo con la legislación urbanística aplicable».
De esta manera, se añade un nuevo requisito para que el suelo sea considerado urbano a efectos catastrales. En efecto, ya no es suficiente que la ordenación territorial o urbanística haya previsto o permita su paso a la situación de suelo urbanizado, sino que además se requiere que se hayan establecido para dicho suelo las determinaciones de ordenación detallada o pormenorizada, de acuerdo con la legislación urbanística aplicable.
Por otro lado, el apartado veintiuno de la Ley 13/2015 modifica la disposición transitoria segunda del TRLCI, estableciendo reglas para la valoración de los inmuebles que con la nueva regulación sean clasificados como urbanos por no contar con determinaciones de ordenación detallada o pormenorizada. Se aplicarán unos módulos en función de la localización de los inmuebles, que serán aprobados mediante orden ministerial.
En concreto, el nuevo apartado 2 de la disposición transitoria segunda del TRLCI señala lo siguiente:
«2. No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, tratándose de inmuebles rústicos cuyo suelo haya sido clasificado como urbanizable por los instrumentos de ordenación territorial y urbanística aprobados o cuando éstos prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado, siempre que se incluyan en sectores o ámbitos espaciales delimitados y en tanto no cuenten con determinaciones de ordenación detallada o pormenorizada, la valoración catastral se realizará mediante la aplicación de los módulos que, en función de su localización, se establezcan por Orden del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas.
En tanto se dicta dicha orden ministerial, el valor catastral del suelo de la parte del inmueble afectada por dicha clasificación y no ocupada por construcciones, será el resultado de multiplicar la citada superficie por el valor unitario obtenido de aplicar un coeficiente de 0,60 a los módulos de valor unitario de suelo determinados para cada municipio para los usos distintos del residencial o industrial, de acuerdo a los artículos 1 y 2 de la Orden EHA/3188/2006, de 11 de octubre, por la que se determinan los módulos de valoración a efectos de lo establecido en el artículo 30 y en la disposición transitoria primera del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo (, y por el coeficiente de referencia al mercado de 0,5.
Estos criterios de valoración serán de aplicación a los inmuebles rústicos afectados a partir del primer procedimiento simplificado de valoración colectiva que se inicie con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 13/2015, de 24 de junio, de reforma de la Ley Hipotecaria aprobada por Decreto de 8 de febrero de 1946 y del texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo».
Asimismo, el apartado veintidós de la Ley 13/2015 modifica la disposición transitoria séptima del TRLCI para regular el régimen transitorio para la aplicación de la letra b) del apartado 2 del artículo 7, en los siguientes términos:
«El cambio de naturaleza de los bienes inmuebles urbanos cuya clasificación no se corresponda con la letra b) del apartado 2 del artículo 7 en la redacción dada al mismo por la Ley 13/2015, de 24 de junio, de reforma de la Ley Hipotecaria aprobada por Decreto de 8 de febrero de 1946 y del texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo, será de aplicación a partir del primer procedimiento simplificado de valoración colectiva que se inicie con posterioridad a su entrada en vigor. A tales efectos los Ayuntamientos deberán suministrar a la Dirección General del Catastro información sobre los suelos que se encuentren afectados. Dicho procedimiento se ajustará a lo dispuesto en la letra g) del apartado 2 del artículo 30, con excepción de su efectividad, que tendrá lugar el 1 de enero del año en que se inicie dicho procedimiento.
Los inmuebles rústicos que a la entrada en vigor de la Ley 13/2015, de 24 de junio, de reforma de la Ley Hipotecaria aprobada por Decreto de 8 de febrero de 1946 y del texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo, se encuentren en la situación prevista en el apartado 2 de la disposición transitoria segunda, se podrán valorar de acuerdo con los criterios contenidos en dicho apartado a través del procedimiento simplificado de valoración colectiva previsto en la letra h) del apartado 2 del artículo 30, con excepción de su efectividad, que tendrá lugar el 1 de enero del año en que se inicie dicho procedimiento».
En consecuencia, la aplicación de esta reforma se irá plasmando de forma paulatina, a medida que la Dirección General del Catastro vaya contando con la información suministrada por los Ayuntamientos acerca de los suelos afectados por la misma, y se arbitrará mediante la aplicación del procedimiento simplificado de valoración colectiva, surtiendo efectos en cada caso desde el 1 de enero del año en que se inicie dicho procedimiento.
V. INCIDENCIA EN EL IMPUESTO SOBRE BIENES INMUEBLES
Como ya hemos señalado, esta modificación del concepto legal de suelo urbano a efectos catastrales afecta a tributos locales como el Impuesto sobre Bienes Inmuebles y el Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana, además de otros impuestos estatales o autonómicos, como, por ejemplo, el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas.
En cuanto a los impuestos locales, el primero que resulta afectado es el Impuesto sobre Bienes Inmuebles (en adelante, IBI).
El hecho imponible del IBI viene definido en el artículo 61 del TRLRHL como la titularidad de los siguientes derechos sobre los bienes inmuebles rústicos y urbanos y sobre los inmuebles de características especiales (BICES):
- a) De una concesión administrativa sobre los propios inmuebles o sobre los servicios públicos a que se hallen afectos.
- b) De un derecho real de superficie.
- c) De un derecho real de usufructo.
- d) Del derecho de propiedad.
La realización del hecho imponible por el orden establecido, determina la no sujeción del inmueble urbano o rústico a las restantes modalidades posteriores. En BICES se da la misma prelación, salvo cuando los derechos de concesión sobre el inmueble no agoten su superficie, supuesto en el que también se realizará el hecho imponible por el derecho de propiedad sobre la parte del inmueble no afectada por la concesión.
A efectos del IBI tienen la consideración de bienes inmuebles rústicos, de bienes inmuebles urbanos y de BICES los definidos como tales en las normas reguladoras del Catastro Inmobiliario (en concreto, en los artículos 7 y 8 del TRLCI).
El tratamiento de los inmuebles es diferente respecto del IBI, lo que se pone de manifiesto, por ejemplo, en una horquilla de tipos de gravamen más baja en los rústicos que en los urbanos.
Por lo tanto, aquellos titulares de fincas urbanizables que, como consecuencia del cambio normativo, vuelvan a serlo de fincas rústicas, verán modificado su recibo del impuesto.
VI. INCIDENCIA EN EL IMPUESTO SOBRE EL INCREMENTO DE VALOR DE LOS TERRENOS DE NATURALEZA URBANA
Tal y como dispone el apartado 1 del artículo 104 del TRLRHL, «El Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana es un tributo directo que grava el incremento de valor que experimenten dichos terrenos y se ponga de manifiesto a consecuencia de la transmisión de la propiedad de los terrenos por cualquier título o de la constitución o transmisión de cualquier derecho real de goce, limitativo del dominio, sobre los referidos terrenos».
Y añade el apartado 2 de dicho precepto que «No está sujeto a este impuesto el incremento de valor que experimenten los terrenos que tengan la consideración de rústicos a efectos del Impuesto sobre Bienes Inmuebles…».
Por tanto, a los efectos de determinar si un bien inmueble se encuentra sujeto al IIVTNU, se hace una remisión a la regulación que efectúa el Impuesto sobre Bienes Inmuebles a la hora de determinar la naturaleza del bien.
En consecuencia, los titulares de las fincas afectadas por la reforma se verán beneficiados fiscalmente en caso de una transmisión, puesto que con la regulación anterior tributarían por el IIVTNU, al tener la consideración de urbanos, y con la nueva dejarían de hacerlo, por no estar sujetos al impuesto los terrenos rústicos.
VII. CONCLUSIÓN
Con la reforma operada se añade un nuevo requisito para que el suelo sea considerado urbano a efectos catastrales. Se requiere que, además de declararlo urbanizable, se hayan establecido las determinaciones de ordenación detallada o pormenorizada, de acuerdo con la legislación urbanística aplicable.
Por lo tanto, si no se cumple dicho requisito el inmueble continuará siendo rústico, lo que afectará a su tributación en diversos impuestos, tanto locales (IBI e IIVTNU), como autonómicos y estatales.
Óscar del Amo Galán. Inspector de Hacienda del Estado. Carta Tributaria. Revista de Opinión, Nº 9, Diciembre 2015, Editorial Wolters Kluwer
