La tasa local en el ámbito del recurso de casación: los grandes debates y los que están pendiente.

El artículo realiza un análisis de las últimas Sentencias recaídas en el ámbito contencioso-administrativo, resolviendo recursos de casación en materia de tasas locales.



El proceso de aplicación de la reforma del recurso de casación en el ámbito contencioso-administrativo mantiene su ritmo y van conociéndose los datos generales de admisión, de un lado, y los autos de admisión específico sobre el conjunto de las materias respecto de las cuales se van produciendo aquella.

El presente trabajo se incluyen, únicamente, las relativas a las tasas en el ámbito local que han constituido, ya con anterioridad, un ámbito nada sencillo de armonizar desde la perspectiva judicial debido, en gran medida, a que se trata de un ámbito especialmente casuístico y del que pueden haber abusado en los últimos años, las Entidades locales sumidas, en gran medida, en una crisis financiera que les lleva a buscar ingresos en los ámbitos más recónditos de la actividad municipal.

I. Algunos datos generales sobre el balance de la admisión de recursos de casación

Se acaba de hacer pública la estadística de los recursos de casación interpuestos ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo tras la entrada en vigor de la reforma de la casación con referencia a mayo de 2017. El conocimiento de los datos estadísticos nos sirve para establecer las siguientes referencias a modo de balance general:

— Durante el periodo de aplicación se ha interpuesto 2976 recurso de casación y se han admitido a trámite 1432 estando pendientes de resolución 1544 asuntos de los ingresados lo que supone que la Sección de admisión, en el periodo de aplicación de la Ley de reforma de la LJCA ha resuelto un 48,12 % de los recursos interpuestos en lo que se refiere, claro está, a la admisión del recurso no a la resolución de los mismos.

— El número de recurso ingresados en el periodo de aplicación de la Ley es el siguientes en cada una de las secciones:

Sección 1.º 1146

Sección 2.º 769

Sección 3.ª 249

Sección 4.º 812

Probablemente el dato más representativo desde la perspectiva del interesado que, únicamente, se han admitido en este periodo el 17,11 % de los asuntos planteados.

El tiempo transcurrido desde los primeros autos de admisión hace presagiar que las respectivas secciones puedan estar a punto de dictar las primeras sentencias que pueden coadyuvar, adicionalmente, a controlar la propia admisión en aquellos asuntos que sean repetitivos o de índole similar a los que se resuelven por las sentencias de casación.

II. El problema de las tasas en el ámbito de la Administración Local

Es el art. 20 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales el que establece la regulación esencial de las tasas en el ámbito local el que contiene la habilitación legal para la implantación de este específico tipo de tributo local.

En concreto, el artículo establece que «… 1. Las entidades locales, en los términos previstos en esta ley, podrán establecer tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local, así como por la prestación de servicios públicos o la realización de actividades administrativas de competencia local que se refieran, afecten o beneficien de modo particular a los sujetos pasivos.

En todo caso, tendrán la consideración de tasas las prestaciones patrimoniales que establezcan las entidades locales por:

A) La utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local.

B) La prestación de un servicio público o la realización de una actividad administrativa en régimen de derecho público de competencia local que se refiera, afecte o beneficie de modo particular al sujeto pasivo, cuando se produzca cualquiera de las circunstancias siguientes:

a) Que no sean de solicitud o recepción voluntaria para los administrados. A estos efectos no se considerará voluntaria la solicitud o la recepción por parte de los administrados:

Cuando venga impuesta por disposiciones legales o reglamentarias.

Cuando los bienes, servicios o actividades requeridos sean imprescindibles para la vida privada o social del solicitante.

b) Que no se presten o realicen por el sector privado, esté o no establecida su reserva a favor del sector público conforme a la normativa vigente.

Con esta base, el apartado 3 establece que podrán establecerse tasas por la utilización privativa del dominio público local y, seguidamente, establece un listado —no exhaustivo— de formas de utilización del dominio público. Esta determinación se completa —igualmente con carácter no exhaustiva— de los servicios que pueden conformar el hecho imponible de la tasa que concluye, en el apartado 5, con la referencia a que los Ayuntamiento podrán establecer una tasa para la celebración de los matrimonios en forma civil.

Es cierto que esta regulación genérica está generando numerosos problemas en su aplicación que derivan en gran medida del ajuste de las normas locales a lo previsto en el art. 2.º de la LGT  cuando define las tasas y señala que las mismas son aquellas «… a) ….cuyo hecho imponible consiste en la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público, la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de derecho público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al obligado tributario, cuando los servicios o actividades no sean de solicitud o recepción voluntaria para los obligados tributarios o no se presten o realicen por el sector privado….».

La STS de 12 de abril de 2012 recoge un principio general en relación con la capacidad de utilización de la potestad de establecimiento de la tasa que se sitúa por referencia a un cierto ámbito de discrecionalidad que, en gran medida, es consecuencia del propio modelo y de la forma de representación política. En concreto, la citada sentencia, que resume la doctrina del Tribunal Constitucional, señala que «…En primer lugar, que corresponde en todo caso a los recurrentes la carga de argumentar de manera suficiente y convincente la inconstitucionalidad denunciada. A este respecto, el Tribunal Constitucional ha señalado que cuando se afirma que una Ley aprobada en el Parlamento es contraria a la Norma Suprema los recurrentes deben "aportar al respecto indicios que alcancen a desvirtuar su presunción de constitucionalidad", porque "se trata de una decisión adoptada por el legislador dentro del margen de configuración del que constitucionalmente goza, sin que este Tribunal pueda interferirse en ese margen de apreciación, ni examinar la oportunidad de aquella decisión" (STC 19/2011, de 3 de marzo ,FJ 12). Ha afirmado, en la misma línea, que "la presunción de constitucionalidad de normas con rango de ley no puede desvirtuarse sin una argumentación suficiente, no siendo admisibles las impugnaciones globales carentes de un razonamiento desarrollado que las sustente (SSTC 43/1996, de 14 de marzo FJ 5; 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 2; 245/2004, de 16 de diciembre, FJ 3; y 100/2005, de 20 de abril, FJ 3, por todas)" (SSTC 237/2007, de 8 de noviembre, FJ 2; recogen esta misma doctrina las SSTC 248/2007, de 13 de diciembre, FJ 1; 238/2007, de 21 de noviembre, FJ 1; 13/2007, de 18 de enero, FJ 1; 149/2006, de 11 de mayo, FJ 5). Y, en fin, ha insistido en que "[c]uando lo que se encuentra en juego es la depuración del Ordenamiento jurídico resulta carga de los recurrentes, no sólo abrir la vía para que el Tribunal pueda pronunciarse, sino también colaborar con la justicia del Tribunal mediante un pormenorizado análisis de las cuestiones que se suscitan, por lo cual, si no se atiende esta exigencia, se falta a la diligencia procesalmente requerida" (SSTC 11/1981, de 8 de abril, FJ 3; 36/1994, de 10 de febrero, FJ 1; 43/1996, de 14 de marzo, FJ 3; 118/1996, de 27 de junio, FJ 2; 61/1997, de 20 de marzo, FJ 13; 118/1998, de 4 de junio, FJ 4; 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 2; 104/2000, de 13 de abril, FJ 5; 96/2002, de 25 de abril, FJ 4; 16/2003, de 30 de enero, FJ 9; 245/2004, de 16 de diciembre, FJ 3; 100/2005, de 19 de abril, FJ 3; 112/2006, de 19 de abril, FJ 19; y 13/2007, de 18 de enero, FJ 1. De esta doctrina se ha hecho eco esta Sección en diversos pronunciamientos, entre los que pueden citarse las Sentencias de 8 de octubre de 2009, FD Décimo, y de 8 de octubre de 2010, FD Noveno, antes citadas)».

Es cierto, sin embargo, que la STS de 8 de junio de 2017 aclara que esta discrecionalidad no alcanza, en ningún caso, a los elementos sucesivos de la relación jurídico-tributaria y, en concreto, a la cuantificación de la tasa. Al respecto, se señala que «…En interpretación de estos preceptos, hemos señalado [véanse, por todas, las sentencias de 11 de diciembre de 2014 (casación 443/2014, FJ 4.º); ES:TS:2014:5171), 20 de mayo de 2016 (casación 3937/2014, FJ 4.º; ES:TS:2016:2188) y 19 de julio de 2016 (casación 2505/2015, FJ 4.º; ES:TS:2016:3484) que:

• (a) La cuantificación de la tasa escapa a la discrecionalidad administrativa, por cuanto se trata de alcanzar el valor que tendría en el mercado la utilidad derivada de la utilización o el aprovechamiento de los bienes afectados, como si no fueren de dominio público. Se trata de un concepto jurídico indeterminado.


• (b) No obstante lo anterior, en la fijación de ese valor, que ha de responder al principio de equivalencia, el margen de maniobra de las autoridades locales es ciertamente amplio. En otras palabras, la potestad local para cuantificar la tasa no es discrecional, pero sí lo es la elección del método seguido o los criterios aplicados para calcularlo.


• (c) En todo caso, esos métodos y criterios han de ser objetivos, públicos y transparentes, proporcionados, no discriminatorios y adecuados a la finalidad que persiguen: determinar el valor que tendría en el mercado la utilidad obtenida por el beneficiario como si los bienes no fueran de dominio público.


• (d) Unos y otros, métodos y criterios, así como el valor en el mercado de la utilidad deben ponerse de manifiesto en el informe técnico-económico, que se erige así en pieza imprescindible para la cuantificación de la tasa.

La cuestión central es que la tasa no es una forma de ingreso adicional o genérico de la respectiva entidad local sino que es un ingreso que debe cubrir los costes delimitados del aprovechamiento o del servicio a que se refiere. Esto ha generado una amplia jurisprudencia sobre el papel y la necesidad de los estudios económico-financieros que se han contemplado para la regulación de la tasa y, posteriormente, de los propios criterios que se contemplan en los mismos para determinar la cuota tributaria. De ahí que la jurisprudencia haya insistido en la necesidad de que el establecimiento de una tasa vaya vinculada a la previa existencia de un estudio financiero que justifique la virtualidad de la tasa. En concreto, establece la STS de 15 de diciembre de 2016 que «….5.º) La sentencia recurrida ha concluido que esta excepción no era aplicable al presente caso, por cuando las Ordenanzas Fiscales crean ex novo unas tasas que no existían anteriormente. Esta conclusión se desprende de los hechos acreditados en el proceso de instancia, así como de la incapacidad del Ayuntamiento de Silla de demostrar la existencia de una previa ordenanza fiscal que estableciese esas tasas. Resulta evidente que si las Ordenanzas Fiscales estuviesen simplemente actualizando unas tasas establecidas previamente, el Ayuntamiento no debería tener ninguna dificultad en identificar y aportar dicha ordenanza fiscal previa. Por eso, la Sentencia recurrida concluye que el informe técnico-económico era preceptivo en este caso al no existir ninguna ordenanza fiscal previa que estableciese las tasas y que las tasas establecidas por las Ordenanzas Fiscales eran de creación ex novo».

Se trata de una problemática recurrente que se viene planteando en los últimos años y que ha saltado rápidamente en el ámbito del nuevo recurso de casación.

Finalmente y por completar este primer planteamiento de carácter general podemos indicar que la problemática indicada se ha mezclado con la relativa a la posibilidad de la exigencia obligatoria en aquellos servicios que son de prestación obligatoria para el respectivo Ayuntamiento. A esta cuestión se refiere, por ejemplo, la STS de 9 de febrero de 2017  en la que se señala que «…En los motivos que se analizan pueden distinguirse dos planos: el de la competencia del Consorcio recurrido para la prestación de la transferencia, transporte, valorización y eliminación de residuos urbanos; y el de la competencia del propio Consorcio para la aprobación de la Ordenanza Fiscal Reguladora de la Tasa por dicha prestación, que es precisamente la norma objeto de impugnación. Competencias a las que el Ayuntamiento recurrente opone el valor institucional de su autonomía local y lo dispuesto en los preceptos de la LRBRL y de la CEAL que invoca.

A) La Sala comparte con la Administración recurrente el carácter institucional de la autonomía local y la condición de garantía constitucional que comporta, cuyo contenido se delimita por la legislación local, según han tenido ocasión de señalar tanto la jurisprudencia de esta Sala como la doctrina del Tribunal Constitucional.

También ha de reconocerse que el servicio de recogida y tratamiento de residuos es una competencia municipal, de prestación obligatoria en determinados municipios, para lo que los Ayuntamientos detentan las necesarias potestades.

El art. 25.2.b) LRBRL  dispone que el municipio ejercerá competencias en materia de gestión de residuos sólidos urbanos en los términos previstos por la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas. El art. 26.1 de la misma Ley establece, en su apartado a), que los municipios prestará el servicio de recogida de residuos, y en su apartado b) que el servicio de tratamiento de residuos se prestará necesariamente en los que tengan una población superior a 5.000 habitantes. Y el art. 86.2 de dicha norma recoge, de forma expresa, a favor de las Entidades locales la reserva, entre otros servicios, del de recogida, tratamiento y aprovechamiento de residuos…».

Lo que se analiza, seguidamente, es la relación y la entidad de los asuntos que han sido admitidos en materia de tasas y que formarán parte, por tanto, de la jurisprudencia que, de una forma inmediata se irá produciendo sobre la materia.

III. Los asuntos admitidos en materia de tasas de carácter local

1. Relativos a la utilización del dominio público

Podemos incluir los siguientes:

— ROJ: ATS 6129/2017 - ECLI:ES:TS:2017:6129A (n ^o Recurso: 1193/2017) ATS de 21 de junio de 2017 (Transporte de energía eléctrica)

El ATS comienza planteando el supuesto a analizar y, en concreto, que «….La Ordenanza fiscal del Ayuntamiento de Salàs de Pallars (Lleida), reguladora de la tasa por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local de las instalaciones de transporte de energía eléctrica, gas, agua e hidrocarburos y cuyos art. 4 y "anexos de tarifas" declara nulos la sentencia impugnada, tiene un contenido igual al de otras ordenanzas de la misma naturaleza y objeto aprobadas por otros ayuntamientos españoles. Todas esas ordenanzas, y sus informes técnico-económicos, responden al mismo modelo…».

El ATS señala lo que antes planteábamos en relación con la finalidad de la tasa y con su cuantificación.

En este sentido, señala que «…El debate jurisdiccional en torno a dichas disposiciones municipales de alcance general y naturaleza fiscal se ha centrado en la cuantificación de la tasa calculando el valor que tendría en el mercado la utilidad derivada de la utilización privativa o del aprovechamiento especial del dominio público local por las instalaciones de transporte de energía eléctrica, gas, agua e hidrocarburos, tal y como ordena al art. 24.1.a) TRLHL. Resumiendo, se trataba de determinar si para apreciar esa utilidad cuando las instalaciones se emplazan o discurren por suelo de naturaleza rústica es admisible acudir al valor catastral de dicho suelo con construcciones, ponderándolo con el de las instalaciones…».

En relación con el propio planteamiento, señala el ATS que «…La Sección Segunda de la Sala Tercera del Tribunal Supremo en las sentencias invocadas por el Ayuntamiento recurrente, identificadas en el punto 2 del primer antecedente de esta resolución (y en otras más), ha avalado el método de cuantificación de las tasas en cuestión, alineándose con el criterio de que, para calcular la utilidad que obtiene quien hace un uso privativo o disfruta de un aprovechamiento especial del dominio público local, como si no fuese tal, para emplazar instalaciones de transporte de energía eléctrica, gas, agua e hidrocarburos, no resulta disconforme a Derecho tomar en consideración, además del valor catastral del suelo rústico con construcciones, el valor de esas instalaciones. No obstante el criterio del Tribunal Supremo no es unánime, pues, de los nueve magistrados que integraron la Sección que adoptó la decisión, tres discreparon…».

Y la consecuencia, desde la perspectiva del interés casacional es la de indicar que «…Por otro lado, resulta indiscutible que, al adoptar la decisión declaratoria de la nulidad, la sentencia impugnada del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña fija, para situaciones sustancialmente iguales, una doctrina en interpretación del art. 24.1.a) TRLHL contradictoria, no sólo con la jurisprudencia ya sentada por el Tribunal Supremo [que pudo conocer pero quizás no valorar debidamente, dadas las fechas de las sentencias que la conforman], sino también con el criterio de los demás tribunales superiores de justicia que venían aplicando la tesis después adoptada por el Alto Tribunal o que lo han hecho a la vista de su jurisprudencia [art. 88.2.a) LJCA ».

Se trata, por tanto, de uno de los supuestos en los que lo que se debate es el criterio para la fijación de la cuota tributaria. En el caso analizado era el valor catastral del suelo rústico ocupado que resulta confirmado por la Sentencia de instancia y sobre la que deberá pronunciarse el Tribunal Supremo que nos permitirá entender si un dato objetivo y no subjetivo es el que puede medir el grado de aprovechamiento de un bien de dominio público.

Es cierto, sin embargo, que esta admisión coincide en el tiempo —prácticamente— con la STS de 8 de junio de 2017  (anteriormente la propia STS de 19 de abril de 2017) que aborda, precisamente, la tasa local de transporte de energía. En concreto, señala que:

«…En la citada sentencia de 20 de mayo de 2016 y en la posterior de 8 de junio de 2016 (casación 1869/2015, FJ 5.º; ES:TS:2016:2662), hemos precisado el contenido de los mencionados requisitos, que han de reunir los métodos y criterios de cuantificación, pudiendo afirmarse a la luz de lo allí expuesto que:

• (i) No cabe reputar transparente el método si el informe técnico-económico no incorpora criterios de cálculo que se correspondan con el valor de mercado de la utilidad obtenida por la utilización de los bienes.


• (ii) La objetividad o justificación objetiva no concurre si el importe de la tasa no guarda relación con la intensidad del uso (así, p.ej., cuando la cuantía se determina atendiendo a los ingresos brutos obtenidos por el beneficiario o a su volumen de negocios).


• (iii) La proporcionalidad desaparece si los parámetros arrojan un montante que va más allá del valor de mercado de la utilidad obtenida.


• (iv) La no discriminación demanda que los que usan privativamente el dominio público local o que se aprovechan especialmente de él no sean tratados de forma distinta ante usos de equivalente intensidad.

Y, en concreto, sobre la tasa y la fórmula de su cálculo se señala que:

"…2.1) No cabe calificar de inadecuado acudir para determinar el aprecio que corresponde a esa utilidad al valor catastral del suelo, que tiene siempre como límite el del mercado (art. 23.2 TRLCI), valor catastral que en el caso de la Ordenanza discutida es el rústico con construcciones [el valor catastral es la suma del valor del suelo más el de las construcciones (art. 22 TRLCI) ], por ser de esa naturaleza el suelo por el que discurren las instalaciones cuyo establecimiento es la causa del uso del dominio con exclusión de los demás que provoca la exacción de la tasa . Téngase en cuenta que, a efectos catastrales, se reputan construcciones las instalaciones industriales, considerándose, entre otras, los diques, tanques, cargaderos, etc. [art. 7.4.b) TRLCI), lista abierta que permite calificar de tales a las canalizaciones de gas, así como a las estaciones de impulsión o depósito y los tanques a que se refiere la Ordenanza discutida en el anexo II.

2.2.) La toma en consideración de tales infraestructuras para calcular la base imponible de la tasa resulta adecuada a la finalidad perseguida por el legislador: si se trata de valorar la utilidad que proporciona al sujeto pasivo el uso privativo o el aprovechamiento especial del dominio público local por la instalación de los mencionados elementos relativos a la distribución [...], parece de todo punto razonable tomarlas en consideración. Desde luego está fuera de lugar la pretensión [...] de que se consideren exclusivamente valores o parámetros propios del suelo rústico o de su aprovechamiento agropecuario, obviando que el hecho imponible de la tasa viene determinado por el aprovechamiento por su parte del dominio público local para su actividad de transporte y distribución [...]. Además, [...] la Circular 03.04/07 de la Dirección General del Catastro prevé que para las construcciones no agrarias en suelo rústico se aplique el valor establecido para las construcciones en suelo de naturaleza urbana y, en particular, el uso `Y´ (otros usos) a los silos, depósitos y tanques ligados a industrias no agrarias. Por lo demás, ni el informe técnico-económico califica a las conducciones [...] de construcciones de tipología extensiva ni nada hay en la mencionada Circular que impida calificarlas de tales.

3) La aplicación del coeficiente RM previsto en la normativa catastral encuentra plena justificación en la medida en que se trata de cumplir el mandato legal de que el valor catastral no supere al de mercado. Como quiera que la base imponible de la tasa se determina por el valor que tendría en el mercado la utilidad derivada del aprovechamiento especial o el uso privativo del dominio público local, parece de todo punto ajustada a las exigencias legales la aplicación de un coeficiente que tiene por designio evitar que el valor catastral de los bienes considerados supere al del mercado.

En un juicio estrictamente técnico, se podrá discutir si otros parámetros distintos de los elegidos hubieran sido más adecuados para determinar el valor de esa utilidad, pero en un juicio estrictamente jurídico, como el que nos incumbe, se debe concluir que el Ayuntamiento [...] ha aplicado para determinar la base imponible y las tarifas de la tasa que regula la Ordenanza impugnada unos parámetros objetivos, proporcionados y no discriminatorios que respetan las exigencias del art. 24.1.a) TRLHL), ejerciendo así su potestad conforme a los criterios que dimanan de la jurisprudencia"….».

Y, sobre este análisis, la propia STS de 8 de junio de 2017 señala que «…a) La naturaleza impositiva del gravamen regulado en la Ordenanza fiscal impugnada aducida por la demandante es, en realidad, una consecuencia de las premisas que sostiene en relación con la improcedente regulación de su cuantificación. Es decir, una petición de principio implícita en los presupuestos del razonamiento de la demandante, de manera que si se llega a considerar que la cuantificación responde, verdaderamente, a los criterios de la tasa por ocupación o aprovechamiento especial del dominio público local, en modo alguno, podría calificarse de impuesto al gravamen contemplado.

b) El informe técnico económico hace explícitos unos parámetros para la cuantificación de la tasa cuestionada, que han podido ser objeto de impugnación, y que, sin embargo, se adecúan a la más reciente jurisprudencia de esta Sala resumida en el anterior fundamento jurídico.

c) Esta Sala no considera que la cuantía de la tasa exceda del valor de mercado de la utilidad proporcionada por la ocupación del dominio público local, con base en los razonamientos anteriormente expuestos en los que se acoge un sistema que tiene en cuenta el importe de las construcciones.

d) De acuerdo con la Ordenanza impugnada, sólo puede entenderse gravada por la tasa la real ocupación del dominio público local por las líneas de transporte de energía eléctrica….».

Esta doctrina nos permite entender que es muy probable que asuntos sobre los que existe una doctrina mínimamente consolidada sean admitidos para producir los efectos procesales de la nueva casación y, en especial, la vinculación de las sentencias posteriores.

— ATSROJ: ATS 6112/2017 - ECLI:ES:TS:2017:6112 ATS de 21 de junio de 2017 (Por ocupación o aprovechamiento especial del dominio público. Telefonía fija. Sujeto pasivo. Cuantificación de la tasa. ¿Se aplica a la telefonía fija y a los servicios de internet el mismo régimen previsto para la telefonía móvil?

En el recurso de casación, admitido por el ATS de 21 de junio de 2017, se impugna la sentencia dictada el 15 de noviembre de 2016 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra.

En síntesis «…Dicha sentencia revocó la apelada y, estimando en parte el recurso contencioso-administrativo instado por Orange Espagne, SAU, declaró contrario a Derecho y nulo el término "móvil" en el inciso segundo, apartado 1, del art. 5 de la Ordenanza fiscal n.^o 22/2014 del Ayuntamiento de Pamplona, reguladora de la tasa por aprovechamientos especiales del suelo, vuelo y subsuelo del dominio público local por las empresas explotadoras de servicios de suministros…».

En concreto, podemos indicar que el debate y así lo plantean las partes es la determinar el intereses casacional. En concreto para fundar la posición negativa se señala que «…El recurso carece de interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia porque:….Después de la sentencia del TJUE de 12 de julio de 2012, Vodafone España y France Telecom España(asuntos C-55/11, C-57/11 y C-58/11; EU:C:2012:446), existe un criterio claro sobre la cuestión, seguido por el Tribunal Supremo y aplicado por la sentencia impugnada, que llega a la conclusión de que la Ordenanza fiscal anulada no cumple con el criterio de la proporcionalidad en la cuantificación de la tasa, exigido por la jurisprudencia. La Sala de instancia no ha resuelto, pues, de forma distinta para un caso sustancialmente igual al contemplado por otros pronunciamientos jurisdiccionales.

…La sentencia impugnada no contiene una doctrina gravemente dañosa para el interés general porque no establece una prohibición general de "exaccionar" la tasa por las corporaciones locales.

….En el municipio de Pamplona únicamente hay tres operadores que presentan autoliquidación de tasa por servicios de telecomunicaciones, por lo que no se alcanza a comprender la "afección general" que se invoca de contrario.

…La sentencia impugnada se limita a aplicar la interpretación del Derecho de la Unión Europea establecida

por el TJUE, no siendo necesaria la intervención de dicho Tribunal a título prejudicial.

…. La sentencia únicamente declara la nulidad del término "móvil" de uno de los preceptos de la Ordenanza recurrida, lo que carece de trascendencia suficiente como para justificar la existencia de interés casacional objetivo….».

Como puede ser conocido el problema se plantea en relación con la doctrina que había establecido el Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 12 de julio de 2012 que se había pronunciado sobre la posibilidad de fijar o no tasas por la utilización del dominio público y en ella se analiza hasta que punto se produce una limitación al derecho de prestación de servicios en el propio ámbito comunitario. La STJUE fija un criterio claro que puede resumirse indicando que «…En el procedimiento principal, el órgano jurisdiccional remitente parece partir de la idea de que las tasas controvertidas no están comprendidas en el ámbito de aplicación del art. 12  de dicha Directiva ni en el concepto de cánones por los derechos de uso de radiofrecuencias o números en el sentido del art. 13 de la misma. Por lo tanto, la cuestión radica únicamente en determinar si la posibilidad que tienen los Estados miembros de gravar con un canon los "derechos de instalación de recursos en una propiedad pública o privada, o por encima o por debajo de la misma" en virtud del citado art. 13 permite la aplicación de cánones como los del procedimiento principal, en tanto en cuanto se aplican a los operadores que, sin ser propietarios de esos recursos, los utilizan para la prestación de servicios de telefonía móvil explotando así ese dominio público».

Si bien en la Directiva autorización no se definen, como tales, ni el concepto de instalación de recursos en una propiedad pública o privada o por encima o por debajo de la misma, ni el obligado al pago del canon devengado por los derechos correspondientes a esa instalación, procede señalar, por una parte, que resulta del art. 11, apartado 1, primer guión, de la Directiva marco que los derechos de instalación de recursos en una propiedad pública o privada, o por encima o por debajo de la misma, se conceden a la empresa autorizada a suministrar redes públicas de comunicaciones, es decir, a aquella que está habilitada para instalar los recursos necesarios en el suelo, el subsuelo o el espacio situado por encima del suelo.

Por otra parte, como señaló la Abogado General en los puntos 52 y 54 de sus conclusiones, los términos «recursos» e «instalación» remiten, respectivamente, a las infraestructuras físicas que permiten el suministro de redes y servicios de comunicaciones electrónicas y a su colocación física en la propiedad pública o privada de que se trate.

De ello se desprende que únicamente puede ser deudor del canon por derechos de instalación de recursos contemplado en el art. 13  de la Directiva autorización el titular de dichos derechos, que es asimismo el propietario de los recursos instalados en la propiedad pública o privada de que se trate, o por encima o por debajo de ella.

A partir de aquí y, centrados en el concepto dueño de la instalación, se plantea el problema de si la naturaleza del servicio —telefonía fija o móvil— es o tiene alguna relevancia o, si por el contrario, es el concepto de dueño o titular de la instalación el hecho imponible que genera, únicamente, el devengo de la tasa y, por tanto, si lo que, en su momento se dijo para la telefonía móvil es algo que se puede mantener para la fija cuando se den los requisitos precisos.

2.  Prestación de servicios

Como se ha indicado al principio, el hecho imponible de la tasa consiste en la utilización del dominio público o en la prestación de servicios que afecta, esencialmente, al obligado tributario. En el apartado anterior se han analizado una serie de supuestos que se refieren al establecimiento de la tasa ante supuestos diferenciados de utilización del dominio público. Es cierto, sin embargo, que entre los supuestos que han sido admitidos para su resolución en el recurso de casación por el Tribunal Supremo existen algunos relativos a los servicios que afectan a un usuario.

— ROJ: ATS 6125/2017 - ECLI:ES:TS:2017:6125A (n.^o Recurso: 1800/2017), ATS de 21 de junio de 2017  (Tasa por la prestación del servicio de vigilancia especial y prevención del riesgo de usurpación de las viviendas propiedad de las entidades financieras. Ayuntamiento de Torrejón de Ardoz (Madrid).

En concreto, se analiza que «….El Ayuntamiento de Torrejón de Ardoz (Madrid)…preparó recurso de casación contra la sentencia dictada el 7 de febrero del mismo año por la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el recurso 175/2016, que anuló el acuerdo plenario de dicha corporación municipal, de 29 de diciembre de 2015, aprobatorio de la ordenanza reguladora de la tasa por prevención y vigilancia especial de viviendas (Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid de 31 de diciembre)….».

El ATS define con un poco más de precisión la justificación señalando que «…El Ayuntamiento de Torrejón de Ardoz, en sesión plenaria de 29 de diciembre de 2015, aprobó definitivamente la ordenanza fiscal reguladora de la tasa por mantenimiento del servicio de prevención y vigilando especial de viviendas.

Su hecho imponible es la prestación del servicio de vigilancia especial y prevención del riesgo de usurpación de las viviendas propiedad de las entidades financieras (art. 2, párrafo 1.º). No se sujeta a tributación la prestación del servicio cuando la vivienda sea habitada con justo título (art. 2, párrafo 2.º)….». Y se concreta señalando que «…Son sujetos pasivos de la tasa, en concepto de contribuyentes, las entidades financieras y las entidades participadas directa o indirectamente por ellas, que sean propietarias de viviendas en el término municipal, beneficiadas por la prestación del servicio (art. 3.1)….».

Para entender bien la referencia podemos indicar que la tasa se articula sobre la base de dos tarifas:

«….Una por prevención especial, calculándose la cuota tributaria mediante una fórmula en cuyo numerador se sitúa el resultado de multiplicar el coste del mantenimiento del servicio por el número de viviendas propiedad de cada entidad financiera en el término municipal. El denominador es el número total de viviendas propiedad de las entidades financieras en el municipio. Todo ello conforme al padrón del impuesto sobre bienes inmuebles a la fecha del devengo de la tasa, que se produce en este caso el 1.º de enero de cada año [art. 4.a)] …Otra por actuaciones de vigilancia especial. La cuota tributaria se calcula por la suma de horas de servicio prestadas por agentes y sargentos de la policía municipal, cifrándose el coste por hora de los primeros en 30euros y en 45 el de los segundos. El devengo tiene lugar en este otro caso con cada actuación [art. 4.b)]).

Y, una vez descrita la tasa, el ATS señala el problema en términos de legalidad indicando que se trata de "…Determinar si una tasa por prevención y vigilancia especial de viviendas, como la exigida por el Ayuntamiento de Torrejón de Ardoz, tiene encaje en nuestro ordenamiento jurídico en virtud del art. 20 TRLHL; apartados 1 y 2, o si se trata de un supuesto de vigilancia general no sujeto en virtud del art. 21.1.c)  del citado texto legal."

b) Dilucidar si en un servicio público de vigilancia especial la definición del hecho imponible contenida en la Ordenanza fiscal ha de ser particularmente clara y precisa, de forma que permita delimitar los servicios inherentes a la misma con los propios de la vigilancia en general o si es suficiente con una mención genérica.

c) Esclarecer si la desocupación de una vivienda, elemento configurador del hecho imponible de la tasa, justifica la prestación de un servicio público local con carácter obligatorio, de prevención y vigilancia especial, con un destinatario concreto, quien es, a su vez, el sujeto pasivo de la tasa….»

IV.A modo de resumen

Con carácter general podemos indicar que una de las asignaturas pendientes es la regulación y actualización del marco financiero de las Administraciones Locales. Las recientes sentencias sobre la tributación, por ejemplo, del impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos y las que se venían planteando en relación con la aplicación de las tasas en el ámbito local justifican por si mismas la necesidad de reconcebir, con carácter general, la financiación local para conseguir que algunas de las figuras tributarias puedan mantener su esencia y no ligarse incondicionalmente a la financiación local considerada en su conjunto.

En este punto y analizando únicamente los pronunciamientos de admisión en relación con las tasas de ámbito local se aprecia un criterio restrictivo en relación con las que se establecen por la utilización del dominio público y un criterio más amplio para el de gestión de servicios donde la virtualidad de la actuación sujeta a tasa es, ciertamente, más clara.

En todo caso, sobre la tasa operan criterios generales que deben ir generalizándose en la jurisprudencia que se dicte. Desde la vinculación forzosa por razón de que el servicio en cuestión sea de carácter obligatorio hasta la necesidad de que se haya elaborado un informe económico-financiero que justifique el criterio elegido para el cálculo, para su desarrollo y que con el mismo se cubran los servicios sin que constituyan o se conformen como un sistema adicional de financiación generalista de la entidad.

 

Alberto Palomar Olmeda

Profesor Titular (Acred) de Derecho Administrativo.

Diario La Ley, Nº 9028, Sección Doctrina, 25 de Julio de 2017, Editorial Wolters Kluwer